【论文提要】近年来，我国群体性事件频发，已成为影响社会稳定的最突出问题。在稳定压倒一切的政治环境下，为了迅速平息事态，政府更多地选择急功近利的应对方式，从而来不及反思群体性事件中潜伏的社会病态。一个健康的社会必定是一个法治的社会，我国群体性事件表现的社会病态其中很大一部分就是对法治的背离。如果我们对这些背离的存在置若罔闻而仅为应急救火之举，只会陷入群体性事件治理的恶性循环。因此，发现群体性事件对法治的诸多背离应当是群体性事件步入良性治理的前提所在。

【关键词】群体性事件  法治背离  社会稳定

一、背离之被妖魔化的群体性事件认识

关于群体性事件的概念、性质、特征并没有形成统一的权威界定。但是我们对群体性事件并不陌生，有着各自对群体性事件的感受和评价。作为普通民众，对群体性事件的印象主要来源于媒体关于贵州瓮安事件、云南孟连事件、湖北石首事件等全国性重大群体性事件的报道。在他们眼中，群体性事件无疑是大量群众与政府的公开对抗，充斥着暴力，造成了不可挽回的后果。作为政府，在维稳压力之下，为了预防和处置群体性事件，不得不投入大量人力物力财力。重大敏感时期，更是倾其全力，严防死守。因此，政府对不断给自己“添乱”、“添堵”的群体性事件无疑也不会有积极的评价。在我国，民众、政府对群体性事件的过度敏感、焦虑，使得关于群体性事件的正常讨论和研究无法进行，从而注定群体性事件被社会普遍妖魔化。同时，也正是这些认识的偏离，使得现实中的群体性事件对比法治秩序要求的渐行渐远。那么，真实的群体性事件又是怎样？

（一）群体性事件是市场经济和民主政治条件下的一种常态和常规。三十多年的改革开放在释放社会生产力的同时，逐渐形成了多元社会利益的并存格局，多元利益主体的存在和多元利益意识的发育，造成了各种利益之间分庭抗礼的格局，并愈益趋向于采取公开博弈方式，以至于出现了诉诸公民集体行动的态势。这是市场经济和民主政治条件下的一种常态和常规，它在彰显社会活力、提示中国社会进步的同时，提供了各自利益表达和实现的新渠道，拓展了各自利益的可能性空间，也为实现社会公平提供了另外一种可欲的机制。试想，在一个利益追求单一的社会，公民群体行动缺乏动机——反对他人即在反对自己；而在一个高度集权专治的国家，公民群体行为成本又太高——生命财产必将遭受不宽容对待。

（二）我国群体性事件大多是危害性较小的直接利益诉求冲突。相关数据统计，过去十年来，引发群体性事件的因素主要是农村土地征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉、部分复员退伍军人和企业军转干部上访等六类突出问题。这一结论更能在群体性事件数量占绝对多数的基层得到证实。以笔者所在县市为例，2007年至今共发生各类或大或小的群体性事件近80件，几乎可以全部被囊括在上述类型之中。按照学界关于群体性事件的分类，这些居主流的群体性事件应当属于“经济型的直接冲突”或“维权事件”——在其中，政府并不是被冲击对象而是协调者，群体仅仅是为了维权，而不是反对政府。当然，现实中不乏非经济型直接冲突类群体性事件的发生，诸如瓮安事件、孟连事件、石首事件等。这些群体性事件因“反响”巨大其曝光率远远高于那些一般性的有直接利益诉求的群体性事件，因而它们也占据了普通民众对群体性事件认知储备的绝大部分，但是这些仅仅是群体性事件极端化下的特例。当前公众、政府对群体性事件的集体恐慌，正是缺乏对群体性事件现状整体把握的结果——不看主流，而看分支。

（三）我国群体性事件有着诸多被忽视或被掩盖的合理性因素。承上所述，我国的群体性事件大多是直接利益诉求类冲突（维权事件），事件的组织者或参与者行为的动机是为了争取应得利益或回转受损利益，而这些利益之争又多发生在土地征用、房屋拆迁、企业改制、劳资纠纷等领域。在这些事关民众基本生存保障的领域，不论利益主体采取了何种抗争形式，也不论他们属于何种社会阶层，以及是否具有“另外的目的”或者“别有用心”，其利益本身的正当性与利益诉求的合法性是不容否认的。同时，群体性事件的类型有很多种，诸如群体性上访（简称群访）、“三堵一闹”、暴力冲突等等，但是现实中最常发生的是群访。以笔者所在县市为例，近三年来共发生各类群体性事件76起，其中属群访类50起，占总数的65.8%，而暴力冲突类的几乎没有。然而，群访之所以成为群体性事件是因为《信访条例》第18条规定，“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”超过了5人就被视为非正常上访，是信访事件。群访中单一个体的信访行为是合法的，为什么众人一起从事一个合法行为却变成了非法？《信访条例》第18条之规定显然有悖常理。在群访事件中，人们采取和平的集体诉愿表达形式来追求自身利益，可以说是公民集会、游行等政治自由权利在实践中具体化的一种尝试，出于民主政治发展的需要，国家应当尊重、宽容而不是否认这一行为。

二、背离之法律问题的社会价值泛化

尽可能多地将人们的政治、经济生活纳入法律规范的范畴之内进行调整，无疑是法治社会发展的需要和趋势。然而，现实中群体性事件所表现的却与法治社会的要求背道而驰，即法律问题的社会价值泛化，群体性事件中的主体将具体的法律问题转化为具有共性的社会问题，试图绕开实体、程序法律的规制而以非法律方式实现利益。

（一）法律问题社会价值泛化的表现形式

1、绕开权利存在的法律基础。

案例一，某一故意伤害致死案，法院依法判处被告人无期徒刑。被害人家属不服，扛花圈、打出“杀人偿命”的横幅冲击法院办公场所。

案例二，某交警部门扣押多辆无牌照工程运输车，车主及其亲属堵政府大门，以“靠这些无牌照车养家糊口”为由要求交警部门迅速放车。

现实中，我们经常会把“我有某某权利”等诸如此类的话挂在嘴边，全然不会去思考所拥有的权利的基础（来源）是什么，即是谁最初赋予了这些权利。关于权利基础的学说和观点，我国更多的是对西方法治发达国家的借鉴。在西方，在一个相当长的时期，自然权利学说（自然权利、天赋人权）始终居于主导地位。但从18世纪末开始，越来越多的人开始怀疑自然权利学说的真理性和客观性，例如边沁曾经指出，“在一个多少算得上文明的社会里，一个人之所以能够拥有一切权利，其唯一的来由是法律。”边沁关于“法律是权利的唯一来由”的结论难免过于武断，但是“法律是权利最直接、最现实的来由”应无太大争议。因为在一个法制社会，我们要实现权利必须首先到法律中去寻找依据，从而获得国家强制力的认可或支持。在案例一中群体性事件主体提出的“杀人偿命(同态复仇)”，在案例二中的“黑车洗白(非法行为合法化)”，这些都为我国法律所明令禁止，也即行为人因缺乏权利的法律基础而没有权利。很明显，案例中的群体性事件主体基于利益实现的考量，绕开权利存在的法律基础而在传统道德观念（案例一）、抽象人权概念（案例二）中假想权利，从而“振振有词”地去行动。

2、绕开权利实现的法律方式。

案例三，某建筑工地开发商拖欠分包商工程款若干，多次索要未果，遂组织农民工堵塞工地所在地的某一高速公路入口，导致车辆通行中断一个小时。最终迫使事故地政府出面协调开发商与分包商达成工程款支付协议。

案例四，在某部门下属企业改制返聘职工的过程中，一些未被返聘的下岗职工认为可能存在徇私、贪腐行为，从而致使自己遭受不公正对待，多次到办公场所和领导家中闹事。

“法治”意味着法律的统治，在崇尚法治的社会中，权利应当依法行使，同时当权利受到侵害时，也应当依法救济。反观大多数群体性事件，事件的起因或者冲突源都可以而且都应当在法律的范畴内进行解决，然而事件主体却想方设法加以规避。如案例三中，分包商为了尽快实现自己的债权，凭借社会公众对拖欠农民工工资问题的关注，组织农民工堵塞高速公路以引起政府重视并参与纠纷解决，从而将一个单纯的民事纠纷（案件）演变为一个社会事件。又如案例四中，未被返聘职工为了质疑企业改制的公平，将个人劳动权益的维护转化为对公职人员的道德批判。应当通过法律途径解决的个案问题却被转化为具有共性的社会问题，不管群体性事件主体基于什么样的目的，有意或者无意，理由正当或者不正当，其规避法律的行为本身将是对法治的严重破坏。同时，当单纯的法律个性问题转化为深层次的社会共性问题，基于法律社会调控的局限性，在法律之外法律将难于再发挥作用，社会的不稳定风险也将随之增加。

（二）法律问题社会价值泛化的深层次原因

群体性事件是公民争取利益的极端化，从表面上看，其似乎体现了普通民众权利意识的日益高涨。而权利意识的增强与法治的进步有着千丝万缕的联系，权利意识是现代法律意识的核心，甚至可以极端地说现代法治意识就是权利意识，权利意识的发展变化体现法治意识的发展变化。那么，为什么本应当促进法治进步的权利意识增长却导致背离法治精神的群体性事件大量出现呢？

1、误将权利意识等同于利益诉求意识。利益是权利的基础、内容和目的，但是权利不同于利益，高于利益。所有权利背后都有利益诉求，但并不是所有的利益诉求都能转化为权利，因为法律只保护合法利益，不保护非法利益。同时还有一些利益受道德、宗教等规则的调整，而不需要法律介入。忽视权利与利益的差别，误将民众的利益诉求意识等同于权利意识，从而得出对当前我国公民权利意识过于乐观的判断。

2、误将利益诉求意识的增强等同于法治意识的增强。权利意识与法治意识是共生共长的关系，但利益诉求意识与法治意识却不能构成这种关系。诚然，民众利益诉求意识的增强离不开法治（制）启蒙，但其最直接的动因却是经济社会的发展和政治环境的松动。过度看重利益诉求意识与法治意识的联系，从民众利益诉求意识的增强不无犹豫地得出民众法治意识增强的结论，显然不符合当前的现实情况，当前频发的群体性事件便是极有力的反证。

强烈利益诉求意识与淡薄法治意识的反差，再加上现实存在的执法环境不太理想，不可避免一些民众不会利用法律的手段维权或者知道而有意规避，从而导致大量法律个性问题被社会价值泛化，最终演变为群体性事件。

三、背离之权力高度集中迈向对人治的依赖

在一些群体性事件中，我们很容易发现这样一个共性现象：聚集的群体经常要求直接面见不同层级的党政主要领导——当然，领导的级别越高越好，权力越大越好——请求他们亲自处理冲突事宜。如果群体要求面见领导的诉求得不到满足，他们大多会采取行动制造事端以引起领导的重视，迫使领导不得不出面解决问题。领导背后代表着权力，群体性事件主体对领导的倚重其实是对权力的倚重。通过对群体性事件中群体行动与政府反应进行分析，将使我们更清晰地认识“群体倚重权力”的表现形式、成因及后果，而这一切又将指向我们逐渐滑向人治边缘的社会。

（一）群体对权力不太信任但又不得不依赖权力

当前，我国各级党委、政府在国家权力结构中处于主导地位，属于决策性权力。同时，党委、政府下面还有属于事务性权力的各类职能部门。群体性事件中大多纷争的最终解决都必须由具有事务性权力的职能部门承担。然而，群体性事件中的民众对这些承担事务性权力的职能部门却不太信任，不是认为他们可能存在徇私贪腐，就是假想他们对利益诉求的实现无能为力，从而直接寻求决策性权力的救济。如此，群体陷入了对权力不太信任但又不得不依赖权力的两难境地。造成这种两难境地的原因，笔者认为主要有以下几个方面：

1、当下我国仍然是“国家强于社会”的总体性社会结构。在这样的结构中，国家对经济及各种社会资源实行全面掌控，政治权力渗透于各个领域，整个社会生活的运作呈现高度的政治化和行政化。由此，群体性事件中纷争的解决无法逃离国家权力之外，群体只能在将要依赖的权力种类上作出选择。毫无疑问，他们必然会选择具有终结性的决策性权力。

2、人治传统与青天情结的影响。我国有着深厚的人治传统，长期以来从思想到制度层面几乎都奉行人治优于法治的观念，认为权大于法。群体性事件中的民众在这一传统的影响下，认为要实现自己的利益诉求，必须找真正管用的、有权的人。而且，官员的权力越大，利益诉求实现的可能性就越大。同时，作为人治传统的组成部分，民间流传的包公、海瑞等“青天”形象一再地被放大、神化，形成了一种具有中国特色的普遍社会心理，认为只要找到“青天”，正义就会实现。这也是为什么群体性事件的民众要求面见各级党政一把手，在他们眼中，这些官员无疑具有“青天”的部分或全部禀赋。

3、当前我国司法孱弱的现实。防范权力特别是行政权力的扩展，有赖于司法权的制衡。然而，当前我国司法表现地极其孱弱。因为一系列体制、机制因素，法院受制于地方党委政府，司法的中立性无法体现，再加上一些法院系统腐败个案的舆论渲染，民众对法院及法官存在不同程度的不信任，司法权威无法树立，司法的权力制衡作用也发挥不大。与其在繁琐的司法程序中、高昂的诉讼成本下寻求利益诉求的实现，还不如直接求助于领导或制约司法权的权力。

（二）政府“因势利导”而集中权力于一人或少数人

群体性事件频发，从社会稳定角度迫使政府在全心发展经济的同时必须抽出精力考虑如何治理群体性事件。然而，当前政府一些应对群体性事件的举措都体现一种权力向上集中的趋势，其无益于问题的解决，反而会加剧情势的继续恶化。

1、稳定工作“一把手”负责制。因群体性事件导致地方党政主要领导被问责的事例在我国时有发生，稳定工作“一把手”负责制已成为我国政治领域的一个惯行规则。在“权责相符”的政治学定律中，责任的增加必然伴随着权力的增加。稳定工作 “一把手”负责制的运行将使得权力愈来愈集中到各级党政主要负责人手中，而这显然有悖于民主政治的发展要求。

2、稳定工作的“一票否决”式考核。继综治工作“一票否决”制度施行后，该制度的所谓成功经验也逐渐被应用到对维稳工作成效的评估、考核之中。群体性事件作为不稳定的重要因素之一，各级党委政府在维稳工作“一票否决”的巨大压力下，自然会在某些重要时节、敏感时期集中调动力量、配置资源，用以解决可能引发群体性事件的矛盾或冲突。然而，这一集中调动力量、配置资源的过程就是权力不断集中到一人或少数人的过程，毕竟能调动多个政府部门的能者必然是身居要职的党政主要领导或被特别授权的机构。同时，推行维稳工作“一票否决”制也暴露了我国对官员业绩考核技术的不发达，奉行对官员问责的严格责任制，单以结果论成败，使下位权力对上位权力敬畏、顺从有加，从而促使权力的向上集中。这也是在维稳特别是处置群体性事件的工作中，下级党委政府总是习惯性地向上级党委政府请示的原因所在。

3、维稳机构以事揽权、以事集权。在对已发生的群体性事件的处置过程中，通常由事件发生地的基层党委、政府或事件责任部门向县级以上所设的维稳领导小组办公室（简称维稳办）报告，再由维稳办呈报维稳领导小组——一般由县级以上党委副书记、政法委书记等领导组成——批阅并拿出处理意见，后由维稳办将领导意见转交相关责任单位、部门办理。引发群体性事件的各类冲突源涉及社会政治、经济等活动的方方面面，按常态应由政府不同职能部门进行管辖。但是，依上述处置群体性事件工作流程，我们可以看出，维稳机构以维稳的名义将原本分散于政府各职能部门、事业机构的专属事务处置权集中到自己名下。

民众争利维权摆脱不了权力的强大“磁场”，而权力又逐渐集中于一人或少数人。如此，对权力的依赖也便是对人治的依赖。

四、背离之负向示范效应下公民权利自我放弃

不可否认，在当前，采取群体性事件方式实现利益诉求较之其它方式会更直接、更迅速，有时也更彻底。但是，在利益背后比利益更为重要的权利往往被我们有意或无意地忽略了。

（一）公民权利自我放弃的表现形式

1、放弃程序性权利。当前，在“稳定压倒一切”的大环境下，政府对群体性事件的高度重视，产生了社会的负向示范效应，给其它类似事件的解决提供了一种示范，这就是采取制度化以外的手段是解决利益受损问题的有效路径，是成本最低的办法。在这种负向示范效应下，更多群体性事件主体并不是在通过制度化渠道（司法、行政复议等）受阻之后被迫选择而是一开始就直接选择以群体性事件的方式解决问题。以笔者所在县市为例，未经过制度化渠道而直接选择以群体性事件方式解决问题的，其比重呈逐年上升趋势，由2007年的33%上升到2010年的90%。在制度化渠道中，法律赋予了公民诸多关于利益救济的程序性权利，公民主动放弃以制度化渠道解决问题也就主动放弃了与之相应的程序性权利。程序性权利是实体性权利实现的先决和保障，放弃程序性权利必然会影响实体性权利的实现。

2、放弃实体性权利。在群体性事件的处置过程中，民众直面政府并向政府寻求利益博弈，在没有居间人调停、监督的情况下，双方地位、资源等因素的不对等注定博弈结果的公平性存疑。现实中也确实如此，主要表现为群体性事件主体被引导甚至被迫放弃一些实体性权利。例如，在一些因环境污染引发的群体性事件中，受污染民众利益损失实际获赔数额远远少于法律规定的应获赔数额，更勿论其它更高层次的实体性救济权利，诸如停止排放污染物、污染源搬迁等请求权。但是群体性事件主体最终还是会接受上述结果，因为他们在大多数情况下无力抗拒“环境让位于发展”的大局。

（二）公民权利自我放弃的危害

1、构筑法治社会根基之公民权利意识的缺失。群体性事件主体对权利的放弃，反映他们自身权利意识的淡薄。在群体性事件所带来的负向示范效应下，这些缺点会被放大而在社会中扩散开来，从而导致公民权利意识的整体下滑，必然也会动摇法治社会之根基。在难免出现利益纷争的现代社会中，公民权利意识的淡薄（“只认利益，不晓权利”）会让我们陷入美国法学家昂格尔笔下的困境——“虽受不公正的包围却又不知道公正在哪里。”

2、推动民主政治要义之公民权利保障的缺失。权力与权利之间是“此消彼长、你进我退”的关系，而任何一种权力都具有天然的扩张欲望，如何制衡权力而保障权利也便成为民主政治发展最为关注的核心问题。中外政治文明的经验告诉我们，对权力的制衡不外乎两种途径：一是实现不同权力之间的分权制衡，其中特别是司法权对行政权的分权制衡。在群体性事件中，主体大多表现着对司法机构的冷淡、不信任，而司法机构往往会顺水推舟，通过立案限制、联合办案等多种途径将以司法方式解决群体性事件冲突源所可能产生的风险推向社会。久而久之，司法将怠懈对行政权力制衡的职责，公民权利将得不到应有的保障。二是以公民权利的法律化、现实化制衡权力。群体性事件主体主动放弃法律赋予权利的实现，必然会纵容权力的恣意，权力的恣意必然会导致公民权利渐遭蚕食。

以群体性事件方式实现利益的过程实际上是普通民众以牺牲权利换取利益的过程。长此以往，普通民众注定会因小失大，同时也会助长社会法治秩序的逐渐溃败。

五、结语：群体性事件治理必须回归法治轨道

上述文字源于笔者在县级维稳机构工作近一年的所见、所闻、所感，基于一名法律人的专业坚守，以法治（法律）的视角反思群体性事件。虽然这种反思之于群体性事件错综复杂的社会成因显得较单一且单薄，但群体性事件必须回归法治轨道才能去事件化是群体性事件治理最为根本的导向，也是应然目的之所在。